L’État saigne l’assurance chômage : le régime entre en déficit pour la première fois depuis la crise Covid

Bercy ponctionnerait plus de 12 milliards d’euros en quatre ans sur les recettes de l’Unédic, condamnant le régime à emprunter à taux élevés pour rembourser une dette qu’il n’a pas creusée.

Il fallait oser le paradoxe. L’assurance chômage, régime paritaire géré par les syndicats et le patronat, affiche un déficit de 2,1 milliards d’euros en 2026 — non pas parce que les Français·es seraient plus nombreux·ses à pointer à France Travail, mais parce que l’État a décidé, par arrêté, de se servir directement dans sa caisse. Les prévisions financières publiées le 3 mars par le Bureau de l’Unédic dressent un constat accablant : sans les ponctions gouvernementales, le solde aurait été excédentaire de 2 milliards d’euros cette année. Le contribuable, lui, n’en saura peut-être jamais rien.

« Une variable d’ajustement budgétaire » : la dénonciation frontale de l’Unédic

Ce n’est pas un glissement sémantique, c’est une mise en cause politique. Dans son communiqué, l’Unédic rompt avec la prudence habituelle des institutions paritaires pour formuler une accusation directe à l’adresse de l’exécutif : le régime d’assurance chômage « ne doit plus être une variable d’ajustement budgétaire de l’État ». La formule, lapidaire, dit tout d’une tension sourde qui couve depuis 2023 entre les partenaires sociaux et Bercy.

Les faits donnent raison à l’Unédic. Un arrêté du 27 décembre 2023 a programmé, en toute discrétion, des moindres compensations d’exonérations sur quatre années consécutives : 2 milliards en 2023, 2,6 milliards en 2024, 3,35 milliards en 2025, et désormais 4,1 milliards d’euros en 2026 — un montant en escalade constante. Au total, 12,05 milliards d’euros auront quitté les caisses de l’assurance chômage entre 2023 et 2026, sans jamais avoir fait l’objet d’un débat parlementaire à la hauteur de l’enjeu.

« Sans les ponctions gouvernementales, le solde aurait été excédentaire de 2 milliards d’euros en 2026. Le contribuable n’en saura peut-être jamais rien. »

61,5 milliards de dette : l’héritage empoisonné du Covid aggravé par la politique budgétaire

La mécanique est implacable. Privée de ressources, l’Unédic ne peut ni se désendetter ni honorer les premières échéances de la « dette Covid » — contractée à taux bas lors de la pandémie — sans recourir aux marchés obligataires. Mais les marchés de 2026 ne ressemblent plus à ceux de 2020.

Le résultat est une spirale coûteuse : l’Unédic devra émettre 10 milliards d’euros d’obligations en 2026, un niveau historique en dehors de la période Covid, après 4 milliards déjà empruntés en 2025. Ces nouveaux emprunts, souscrits à des taux nettement plus élevés que la dette originelle, feront grimper les charges d’intérêt à 0,6 milliard d’euros dès cette année, puis à 0,9 milliard en 2027 et 2028 — soit environ 1,7 % des recettes du régime, contre moins de 1 % jusqu’en 2022.

En d’autres termes, l’État contraint l’Unédic à payer des intérêts supplémentaires pour refinancer une dette que les ponctions gouvernementales ont empêché de rembourser. La facture de ce tour de passe-passe budgétaire atteindra environ 1 milliard d’euros de charges d’intérêt supplémentaires entre 2023 et 2027.

Un marché de l’emploi en panne, mais des chômeurs moins nombreux qu’attendu

Derrière les tableaux comptables, il y a des trajectoires humaines. L’année 2025 a vu des destructions nettes d’emploi, et 2026 ne créera aucun poste supplémentaire à l’échelle nationale, selon le Consensus des économistes. Une amélioration progressive est espérée en 2027 (+78 000 créations) et 2028 (+142 000), dans un contexte de croissance du PIB qui n’excédera pas 1,2 % sur la période — et que les incertitudes géopolitiques rendent fragile.

Paradoxalement, le nombre de chômeurs et chômeuses indemnisé·es devrait rester contenu : environ 2,6 millions de personnes en 2026 et 2027, puis 2,5 millions en 2028. Cet écart entre la réalité du marché du travail et le nombre d’allocataires s’explique par les réformes successives de l’assurance chômage engagées depuis 2021, qui ont durci les conditions d’accès et réduit la durée d’indemnisation. Une partie de celles et ceux qui perdent leur emploi ne sont donc plus couverts — une réalité sociale que les chiffres de l’Unédic ne font qu’effleurer.

2027-2028 : le retour à l’équilibre, sous conditions

L’horizon n’est pas uniformément sombre. Les prévisions de l’Unédic tablent sur un retour à l’excédent dès 2027 (+2,8 milliards d’euros) et 2028 (+4,8 milliards), la dette se réduisant à 53,9 milliards fin 2028. Mais ces projections reposent sur une hypothèse centrale aussi simple que politiquement incertaine : l’absence totale de nouveaux prélèvements de l’État en 2027 et 2028.

Si l’exécutif venait à renouveler l’opération — ce que l’arrêté de 2023 ne prévoit pas au-delà de 2026, mais que rien n’interdit formellement — la trajectoire de désendettement serait à nouveau compromise. Sans aucun prélèvement depuis l’origine, la dette n’aurait atteint que 41,9 milliards d’euros fin 2028, un niveau comparable à celui d’avant la pandémie. L’écart avec les 53,9 milliards prévus mesure, en euros sonnants et trébuchants, le coût réel de la politique budgétaire de l’État sur un régime qu’il n’est pas censé piloter.

« Sans aucun prélèvement depuis l’origine, la dette n’aurait atteint que 41,9 milliards fin 2028. L’écart avec les 53,9 milliards prévus mesure le coût réel de la politique budgétaire de l’État sur un régime qu’il n’est pas censé piloter. »

Un avenant signé, des questions ouvertes

Un élément d’incertitude supplémentaire plane sur ces projections. Le 25 février 2026, les partenaires sociaux ont conclu un avenant dans le cadre de la négociation en cours sur le régime d’assurance chômage. L’Unédic prend soin de préciser que ses effets financiers n’ont pas été intégrés aux prévisions publiées. Ce texte, dont la portée reste à évaluer, pourrait modifier sensiblement la trajectoire des dépenses — dans un sens ou dans l’autre.

Ce que ces prévisions révèlent, en creux, c’est moins la fragilité intrinsèque du régime d’assurance chômage que celle de son indépendance. Conçu comme un amortisseur contracyclique — accumulant des réserves en période de croissance pour les mobiliser lors des crises — le modèle paritaire est victime de son propre succès : ses excédents passés ont fait de lui une cible budgétaire commode pour un État à court de marges. La question n’est donc plus seulement financière. Elle est institutionnelle.

Source : Unédic, Prévisions financières de l’assurance chômage 2026-2028, Bureau du 3 mars 2026.