Il aura fallu vingt ans de réformes en cascade, une dette de soixante milliards d’euros et une succession de gouvernements promettant tour à tour rigueur et justice sociale pour qu’un rapport académique pose enfin la vraie question : sait-on seulement ce que l’on cherche à obtenir quand on réforme l’assurance chômage ? La réponse du Conseil d’analyse économique (CAE), publiée le 13 avril 2026, est cinglante : non. Et elle l’est avec chiffres à l’appui.

« On réforme, on économise, mais on ne mesure rien »

Depuis 2001, pas moins de dix conventions Unedic se sont succédé. Chacune a durci un peu plus les conditions d’accès, raccourci un peu plus les droits, ou ajusté les montants à la marge. Chacune a été présentée comme une nécessité financière. Aucune n’a jamais été évaluée selon un critère commun permettant de les comparer. C’est le constat inaugural, implacable, des économistes François Fontaine, Roland Rathelot et Alexandra Roulet — trois spécialistes du marché du travail parmi les plus cités en France — dans leur note pour le CAE.

Leur argument de départ est presque philosophique : l’assurance chômage n’est pas un poste de dépenses comme un autre. C’est un mécanisme de protection contre un risque subi, la perte d’emploi, qui frappe des ménages souvent démunis d’épargne de précaution. La réduire à une ligne budgétaire à compresser, c’est confondre l’outil et la finalité. Et c’est précisément ce que font, depuis vingt ans, la quasi-totalité des gouvernements.

L’indice qui change tout : quand les économies creusent des dettes sociales

Pour sortir de cette impasse, les trois économistes créent un instrument nouveau : l’indice d’efficacité de la dépense publique (EDP). Le principe est d’une clarté désarmante : pour chaque euro d’économie mécanique produit par une réforme, combien rapporte-t-elle vraiment à la collectivité, une fois intégrés les effets sur l’emploi, sur le RSA, sur les comportements des employeurs et des salariés ?

La réponse varie du simple au double selon le levier choisi. Et c’est là que le rapport alerte.

Prenons le durcissement des conditions d’éligibilité, comme passer de six à huit mois de cotisation obligatoire pour ouvrir des droits. C’est la mesure préférée de tous ceux qui veulent « lutter contre l’assistanat » sans apparaître trop brutaux. Résultat selon l’EDP : un rendement net de 1,00. Autrement dit, pour chaque euro économisé mécaniquement, la collectivité ne gagne rien de plus, parce que cette réforme ne provoque aucun retour à l’emploi supplémentaire, aucun changement de comportement chez les employeurs, aucun effet incitatif.

Elle ne fait qu’exclure des personnes fragilisées du bénéfice de l’assurance. Bilan : zéro gain social, des dégâts humains, le prix des économies budgétaires.

À l’opposé, la suppression de la marche intermédiaire de la filière seniors, dispositif qui permet aux 55-57 ans d’accéder à des droits prolongés, affiche un rendement de 1,60. Pourquoi ? Parce qu’elle génère de puissants effets comportementaux : des employeurs qui ne planifient plus de licenciements opportunistes à 55 ans pour faire financer la sortie d’activité par l’Unedic ; des salariés qui ne calibrent plus leur fin de carrière sur ce seuil d’âge. Pour 40 000 personnes concernées et 112 millions d’euros d’économies, c’est la réforme « la plus rentable ».

La donnée qui se tait : les pauvres servent de variable d’ajustement

Mais c’est peut-être la partie la plus cinglante du rapport. Pour mesurer la valeur réelle de l’assurance chômage pour ses bénéficiaires, les auteurs ont accès à une source inédite : les données bancaires haute fréquence du Crédit Mutuel, qui permettent de suivre mois par mois l’évolution de la consommation d’un ménage après une perte d’emploi.

La chute moyenne est de 11% à six mois. Mais cette moyenne ne dit rien de l’essentiel. Car les salariés touchés par un durcissement des conditions d’éligibilité, comme les  jeunes, précaires, faibles revenus, voient leur consommation chuter de 12%. Ceux frappés par une baisse du plafond d’indemnisation, comme les cadres supérieurs et les hauts revenus, capables de mobiliser leur épargne, ne subissent qu’une chute de 5%.

Ce que ce chiffre dit en creux : les réformes d’éligibilité, toujours présentées comme « raisonnables » et « ciblées », frappent systématiquement ceux pour qui l’assurance chômage a la plus haute valeur sociale. Ce sont eux qui ne peuvent pas lisser leur consommation. Ce sont eux qui basculent vers le RSA. Ce sont eux qui subissent la double peine : exclus de l’assurance, précipités dans la solidarité. Et tout cela pour des économies nettes quasi nulles. Le rapport parle d’effets « socialement régressifs ». On pourrait dire, plus directement : une injustice fiscalisée.

Vingt ans de normalisation discrète

Pour comprendre pourquoi ce rapport arrive maintenant, il faut resituer le contexte. Entre 2019 et 2023, la France a opéré une transformation radicale et largement silencieuse de son système d’assurance chômage. Le mode de calcul du salaire journalier de référence a été revu à la baisse pour les travailleurs aux revenus irréguliers. La dégressivité des allocations a été renforcée pour les hauts salaires. Les conditions d’ouverture de droits ont été alourdies. Les durées d’indemnisation ont été modulées selon la conjoncture.

Résultat : la France, naguère présentée comme l’un des systèmes les plus généreux d’Europe, s’est très largement normalisée par rapport à ses voisins, selon les termes mêmes du CAE. À un détail près : le plafond des indemnités, maintenu à 8 826 euros par mois, reste plus du double de la moyenne européenne. Une anomalie protectrice pour les très hauts revenus, dans un système qui s’est durci pour les bas. Difficile de ne pas y voir une illustration grandeur nature de ce que le rapport appelle pudiquement un manque de cohérence dans les priorités.

Ce que les partenaires sociaux n’ont jamais eu

Le rapport ne s’arrête pas au diagnostic. Il formule des recommandations qui, si elles étaient appliquées, transformeraient en profondeur la manière dont les conventions Unedic sont négociées.

La première est la création d’un modèle d’évaluation commun, partagé entre l’administration et l’Unedic, qui intègrerait systématiquement les effets comportementaux dans toute simulation budgétaire. Aujourd’hui, chaque camp négocie avec ses propres chiffres, ses propres hypothèses, ses propres angles morts. Le résultat, c’est que les arbitrages entre soutenabilité financière et protection sociale ne sont jamais explicites : ils se font dans le couloir des projections comptables, loin du débat démocratique.

La deuxième recommandation est la publication régulière d’un cahier de variantes EDP, décomposé par catégories de ménages, qui permettrait aux syndicats, aux associations et aux citoyens de voir clairement qui gagne et qui perd dans chaque scénario de réforme. Un outil de transparence radicale dans un domaine où l’opacité a longtemps servi les intérêts de ceux qui n’avaient pas besoin d’être protégés.

Le chantier qui reste ouvert : inciter, pas exclure

Les auteurs ouvrent enfin des perspectives plus ambitieuses, à peine esquissées mais décisives. Le bonus-malus sur les cotisations employeurs, déjà expérimenté en France depuis 2021 pour sept secteurs d’activité, devrait être élargi et renforcé. L’idée est simple : une entreprise qui multiplie les contrats courts, les licenciements économiques ou les ruptures conventionnelles en fin de carrière doit cotiser plus, puisqu’elle contribue davantage au risque collectif. Cette logique de responsabilisation est, selon le rapport, l’une des rares pistes qui combinent gain budgétaire réel et effet comportemental positif.

Le rapport pointe également l’insuffisante coordination entre l’assurance chômage et France Travail, notamment dans le contrôle de l’effort de recherche d’emploi. Ce n’est pas en durcissant les conditions d’accès à l’amont que l’on améliore le retour à l’emploi à l’aval : c’est en accompagnant mieux, en orientant plus précisément, en décourageant les comportements de sélection des offres excessivement restrictifs.

Un rapport qui dérange parce qu’il oblige à choisir

Il serait tentant de réduire ce rapport à une mise en garde technique sur les indicateurs d’évaluation. Ce serait passer à côté de son vrai propos. Ce que le CAE dit en réalité, c’est que nos choix de politique publique en matière de chômage ne sont pas neutres socialement. Qu’ils reposent sur des présupposés implicites, ceux qui laisse penser que les chômeurs sont responsables de leur situation, que la générosité crée des trappes à inactivité, que la rigueur est systématiquement vertueuse. Tous préjugés qui ne résistent pas à l’analyse empirique.

Pour chaque réforme, l’arbitrage entre soutenabilité budgétaire et protection sociale est réel. Il mérite d’être rendu visible, assumé et débattu. Pas dissimulé derrière des projections comptables présentées comme des fatalités.

C’est un appel à la lucidité politique lors de la prochaine convention Unedic que nous, parties prenantes au dialogue social, aurions tort d’ignorer.

 

Issu de Fontaine F., Rathelot R., Roulet A., « Mesurer l’efficacité de l’assurance chômage », Note du Conseil d’analyse économique n°90, 13 avril 2026.